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文官政治与行政中立:英国内阁制度运转的秘密

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作者=严泉

本文系《经济观察报·书评》原创稿件，转载请注明来源

在过去的100年里，内阁办公厅作为英国政府的中枢核心部门，很少与民众直接打交道，一直以来被外界关注并不多，颇具有些神秘性。设立于1916年12月的内阁办公厅，当时被称为“内阁秘书处”。2010 年，原来的“国家文官制度”(Home Civil Service)中“国家”一词被去掉，变为“文官制度”(Civil Service)，内阁办公厅成为所有公务员的主管机构。

在《内阁办公厅:现代政府的诞生》一书的作者安东尼·塞尔登看来，内阁办公厅在英国政治制度史上举足轻重，现代英国政府的起源可追溯至其设立之时，它在公务员系统中的领导地位及其运作理应被更多人知晓。在制度研究层面，过去人们较多研究的是英国政党政治、内阁政治等顶层制度，而关注内阁办公厅的演变历程，则可以展示一种介于顶层与基层之间的中层制度真实面貌，为我们观察英国政治制度提供新的视角。

文官制度的最佳注脚

1916年12月，劳合·乔治出任英国首相，委派莫里斯·汉基筹建了战时的内阁秘书处。其最初的主要职能是辅佐首相，安排重要会议并迅速形成会议纪要推动落实。作为战时设置的机构，“因此很多人认为战争结束后内阁办公厅就将不复存在，更没有人想到它会扮演核心角色。在过去的100年里，几乎所有影响深远的重大政府决策都是在内阁办公厅的监督下做出的。”

经过百年的制度变迁，内阁办公厅如今的核心职能，不仅为首相个人提供全方位的服务，安排内阁议事日程等行政事务工作，还必须协调首相与内阁其他成员、内阁与其他政府部门之间的关系，负责新闻宣传等相关事务，处理内阁交办的其他事项等。内阁办公厅同首相的关系最为密切，经常在首相的直接指挥下发挥作用，同内阁委员会一起，成为首相更好的贯彻个人意志，加强对内阁和其他行政机构控制的有力帮手。自1916年至2016年，虽然仅有11人担任内阁秘书长一职，但是却辅佐过19位英国首相，从第36任首相劳合·乔治到第54任首相特蕾莎·梅。

内阁办公厅直接为首相服务，内阁秘书长更是与首相关系密切，然而，“历任内阁秘书长都十分清楚要对内阁整体负责，但有时，这一职责难免会导致内阁秘书长与时任首相的关系定期呈现紧张状态。当首相将自己视为政府首脑而非同僚中之首席时，情况更是如此。”对此，我们不禁要问，在英国两党政治的格局中，内阁办公厅是如何在发挥行政效能的同时，又能保持党派立场中立的呢?在我看来，大致有三个方面的原因比较重要。

首先是内阁办公厅作为高级文官机构的后台定位。内阁办公厅的职责与功能虽然主要是依据时任首相的想法而确定，但本质上还是取决于政府角色的不断变化。一方面，内阁办公厅依旧保留自己的核心职责，包括服务于内阁及各委员会的秘书职能，搜集并提供情报，就礼仪及道德规范提供建议，管理政府机制，授予荣誉及编纂史料等。另一方面，亦能与时俱进，不时增加一些重要的行政职能。例如一度由内阁办公厅管辖过的领域包括科学、统计、社会应急、监督联邦事务、战略规划和危机管理等，成立过众多机构、小组，甚至还协调处理过英国和欧盟的关系，在英国“脱欧”进程中也发挥了重要的作用。作为高级文官机构，内阁办公厅确实通过自身的有效运转，证明自己是不可缺少的中枢核心机构。在现实之中，内阁办公厅在英国政府治理中所扮演的枢纽角色和所发挥的桥梁作用，更是殊为重要。作为办公厅最强大脑的秘书长，除服务首相和内阁大臣们外，还需与政府诸部门沟通协调，监督各项决策决议落实落地，承担国家安全与情报搜集、协调包含英联邦事务在内的诸多国内国际事务。在内阁经常发生更迭的情况下，内阁办公厅的存在保证了政策的稳定性与连续性。不但执行既定的方针、政策和命令，而且对于这些方针、政策和命令的制定还有不小的发言权。正是这后一项职能的行使，使内阁办公厅变成国家机器重要的一部分，成为“永不更迭的幕后政府”。有研究者认为，前台是两党轮流秉政，后台则永不更换，这正是英国文官制度的重要特征。

其次是英国文官政治中立的传统影响。正如书中所指出的，历任内阁秘书长在首相提出某些敏感要求时，始终面临着失去客观性的风险。与首相保持适当距离一直是历任内阁秘书长所面临的挑战，当首相试图使内阁秘书长成为“权力核心”的一员时，尤其如此。诺曼·布鲁克被认为与丘吉尔、艾登和麦克米伦首相走得太近，伯克·特伦德则被认为太过严肃，与威尔逊和希思首相过于疏离，而布里奇斯则尺度拿捏得刚刚好。从总体上来说，内阁办公厅的秘书长及其下属，都能够恪守超脱党派政治的原则，无论是保守党政客上台还是工党党魁出任首相，都会尽职履职，这种立场其实与英国文官政治中立的传统有关。在英国，文官并不包括组成内阁的大臣，即与内阁共进退的“政务官”，而仅指“事务官”，其职责是执行当时政府的政策，而非对政党活动的参与。所谓政治中立，是指文官在政治立场上保持中立态度，不受任何执政党的影响。早自1884年，英国政府就多次申明，禁止文官参加议会竞选和类似活动。如果某位文官有志进人政界，则必须辞去文官职务。任何文官不得因政治观点有别而反对大臣，违抗命令。1927年，英国议会专门通过法案，规定文官协会不可参加任何政党或与工会保持联系。至此，文官的政治中立已作为一项法律准则确定下来。

文章来源：《政治与法律》网址: http://www.zzyflzz.cn/zonghexinwen/2020/1015/416.html

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